昨天，在提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了公益訴訟制度以保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，擬首次賦予社會團(tuán)體提起公益訴訟的資格，被視為推動公益訴訟前行的突圍之舉。專家表示，從長遠(yuǎn)來看，后期如何把這條規(guī)定落到實處，仍需要相應(yīng)的制度來予以規(guī)定完善。
首次確定公益訴訟主體
■草案內(nèi)容
全國人大常委會法工委副主任王勝明表示，近年來，環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和有關(guān)方面多次提出民事訴訟法中增加公益訴訟制度。鑒于此，草案增加規(guī)定：對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。
此前公益訴訟的主體一直沒有明確，此次民訴法草案規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以提起公益訴訟，應(yīng)該是一個很大的進(jìn)步。北京理工大學(xué)司法高等研究所主任徐昕認(rèn)為，“有關(guān)機(jī)關(guān)”指的應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)。社會團(tuán)體指的應(yīng)是民間組織，但到底什么樣的民間組織才符合提起公益訴訟的條件，未來有關(guān)部門應(yīng)該會有一個相關(guān)解釋。
自然之友總干事李波認(rèn)為，如果把群體利益通過民間組織以公益訴訟的方式來維護(hù)，不僅有利于減輕公眾在環(huán)境訴訟中的成本，提高企業(yè)違法的成本，對社會的穩(wěn)定也是大有好處的，“公益訴訟是一種更好地表達(dá)和溝通社會群體意見、維護(hù)公眾利益、疏解沖突的一種形式�！�
“草根組織”
訴訟首被受理
10月19日，環(huán)保草根組織——自然之友，收到了云南省曲靖市中級人民法院的立案通知書。此前，自然之友曾兩次就曲靖鉻渣污染事件向該法院提起環(huán)保公益訴訟，皆未被受理。
自然之友成功之前，民間組織作為原告提起環(huán)保公益訴訟被受理的案例只有兩起，均是由中華環(huán)保聯(lián)合會在2009年提起。但實際上，中華環(huán)保聯(lián)合會是一家經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、民政部注冊、環(huán)境保護(hù)部主管的全國性社團(tuán)組織，具有一定的官方背景。
“它不是典型的草根組織，所以它成功的經(jīng)驗也相對難以復(fù)制�！弊匀恢芽偢墒吕畈ㄕf。
正是因此，這次自然之友提起的公益訴訟獲得受理，更顯得意義重大。中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，這是“我國環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個良好開端”。
李波說，有了自然之友這個成功的先例，草根環(huán)保組織以后再向當(dāng)?shù)靥崞鸸嬖V訟，就有了一個正面的案例可以借鑒。
個人多敗訴 社團(tuán)難受理
由于我國沒有公益訴訟的理論和立法，沒有實體法和程序法作支撐，在司法實踐中表現(xiàn)為一系列的“難”，起訴難、審理難、判決難、勝訴難、執(zhí)行難。
為了這次訴訟，自然之友兩年前就開始進(jìn)行知識上的儲備，向?qū)＜�、學(xué)者、有經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)。一直到今年鉻渣污染事件出現(xiàn)，“我們覺得是該出面的時候了�！�
今年7月和9月，自然之友和重慶綠色志愿者聯(lián)合會先后兩次聯(lián)合向曲靖市中級人民法院提起了公益訴訟�！罢f實話我們很沒有把握，很忐忑�！崩畈ㄕf，按照我國現(xiàn)行的法律制度，原告起訴必須證明自己和案件有直接利害關(guān)系，否則法院會以原告主體不適合而拒絕受理。
為了增加此次訴訟成功的可能性，自然之友征得了中華環(huán)保聯(lián)合會的支持，后者同意作為支持單位參加此次訴訟。李波說，此次訴訟順利被受理的另一個重要原因，應(yīng)是環(huán)保部三年前在全國幾個省市試點設(shè)立了環(huán)保法庭，云南是試點之一。
在設(shè)立環(huán)保法庭前，民間組織向法院提起環(huán)保公益訴訟根本不可能成功。但即使是環(huán)保法庭設(shè)立后，“環(huán)境公益訴訟的進(jìn)展也是非常緩慢的。不然我們提起的訴訟不會成為草根組織成功的第一個�！笔聦嵣希ōh(huán)境公益訴訟在內(nèi)，公益訴訟整體都舉步維艱，其小成氣候是最近十年間的事。
北理工法學(xué)院一位法學(xué)專家表示，目前在我國，公益訴訟主要體現(xiàn)為個人訴訟的形式，而個人大部分都敗訴，敗訴的主要原因是，法院認(rèn)定被告行為未直接侵害到原告的私人利益。但如果以民間組織等社團(tuán)名義提起訴訟，又極有可能因與案件并無利益關(guān)系，而被法院拒絕受理。
今年3月12日，“公益訴訟的困境與未來”學(xué)術(shù)研討會在北京理工大學(xué)舉行。與會的眾多專家認(rèn)為，公益訴訟的困境包括立法不完善，司法不支持，訴訟對象過于強(qiáng)大等。一名專家在會上表示，公益訴訟的目的是維護(hù)社會公共利益，因此公益訴訟更多地應(yīng)該寄希望于社會公益組織和公民個人，而不是檢察機(jī)關(guān)的參與和推動。
研討會上，公益訴訟如何突圍成為眾多專家討論最熱門的問題。專家們普遍認(rèn)為，突破困境的進(jìn)路首先是加強(qiáng)立法，賦予檢察機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)特別是民間組織提起公益訴訟的資格；其次，政府、司法機(jī)構(gòu)、律師皆應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念。
以環(huán)保公益訴訟進(jìn)展緩慢來說，李波認(rèn)為，環(huán)保法庭成立3年來，對于草根環(huán)保組織是否能作為公益訴訟的原告，仍存在不同的認(rèn)識。很大程度上，環(huán)境公益訴訟涉及到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、企業(yè)污染、環(huán)境保護(hù)等，當(dāng)?shù)胤ㄔ簺Q定是否立案，是需要平衡眾多方面的關(guān)系和利益的，“很多時候地方官員不愿因一些公益訴訟案件成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙�！�
李波同時認(rèn)為，由于是直接介入到利益沖突中去，對于目前仍處于弱勢的環(huán)保組織來說，具有很大挑戰(zhàn)，其自身的知識儲備、人才儲備等都需要提升。
司法機(jī)構(gòu)觀念亟待轉(zhuǎn)變
普遍被認(rèn)同的一個觀念是，公益訴訟不僅具有糾紛解決、公共利益權(quán)利保護(hù)、不當(dāng)行為糾正等功能，還可借以形成社會公共政策、制約公權(quán)。與此相應(yīng)，目前比較突出的食品安全問題、環(huán)境污染問題的違法成本將大大增加——當(dāng)生產(chǎn)企業(yè)向食品中添加非法添加劑時，向河水中排放高污染生產(chǎn)物質(zhì)時，將不得不有所顧慮，因為公益訴訟隨時可能找上門，并且讓他賠個底掉。
但到底誰有權(quán)利提出公益訴訟？學(xué)者普遍認(rèn)為，檢察院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、公民個人在一定條件下均可提起公益訴訟。但在相關(guān)法律條文中，一直未有明確規(guī)定。
此次民訴法擬規(guī)定社會團(tuán)體可提起公益訴訟，“這是非常大的進(jìn)步。以后社會組織提起公益訴訟將會更容易�！睂＜艺J(rèn)為，公益訴訟主體的確立，將更有利于保護(hù)公共利益。
以環(huán)境公益訴訟來說，環(huán)境公益訴訟可更有效地抑制環(huán)境侵權(quán)行為和約束環(huán)境行政權(quán)力，防止行政不作為、濫作為以及行政權(quán)力違法尋租的現(xiàn)象，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境、保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益的目的。
個人也應(yīng)成為訴訟主體
盡管這是一個大的進(jìn)步，但徐昕認(rèn)為仍“進(jìn)步得不夠”。他表示，目前在我國社會組織發(fā)展還不夠，其數(shù)量及自身能力都有限。相對而言，個人也有動力、也可以作為主體提起公益訴訟，要維護(hù)公共利益，就必須有更多的個人、組織有權(quán)利提起訴訟，這也是之前廣大專家學(xué)者一直呼吁的，但此次民訴法草案沒有賦予個人提起公益訴訟的權(quán)利，對此政府方面可能持有較為謹(jǐn)慎的態(tài)度。
徐昕同時表示，此次草案規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)利等損害社會公共利益的行為，都可提起訴訟，“這個社會公共利益的界定比較困難，以目前的定義來看，食品安全問題、國有資產(chǎn)流失、消費者維權(quán)、環(huán)境問題等等都應(yīng)涉及公共利益�！�
徐昕說，目前盡管民訴法草案規(guī)定了提起公益訴訟的主體，但今后必須有更多的配套制度來進(jìn)行完善，“比如民間組織按規(guī)定起訴了，但法院不受理怎么辦？所以必須要著重于制度的落實和規(guī)范�！�
中國公益訴訟網(wǎng)創(chuàng)辦人李剛認(rèn)為，將來公益訴訟的審判程序等仍需要最高法院以司法解釋予以完善。
■縱深閱讀
公益訴訟的艱難破冰之路
公益訴訟，有別于代表私人利益的訴訟。公益訴訟案件的提起人即原告，一般與案件并無利益關(guān)系，但也因此，案件往往被法院拒絕受理。近十年來，因相關(guān)法律的缺位，公益訴訟一直舉步維艱。到底誰才有權(quán)提起公益訴訟？正在審議的民訴法草案對此予以了明確，并擬賦予社會團(tuán)體提起公益訴訟的資格，但這僅限于起訴階段，公益訴訟依然面臨重重困難。
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